PPP là gì? Phân biệt hợp tác công tư với mô hình đầu tư công truyền thống

PPP là viết tắt của Public Private Partnership, mô hình hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân, thông qua hợp đồng dự án cụ thể, nhằm cung cấp sản phẩm và dịch vụ công. Khác với đầu tư công truyền thống vốn dựa hoàn toàn vào ngân sách nhà nước, PPP huy động vốn và năng lực quản lý của khu vực tư nhân để xây dựng, vận hành và kinh doanh các công trình hạ tầng then chốt như giao thông, năng lượng, y tế, giáo dục.

PPP là gì? Định nghĩa và bản chất của hợp tác công tư

Đầu tư PPP là phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân, thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP. Định nghĩa này nằm tại Khoản 10 Điều 3 Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư 2020.

Về bản chất, PPP là một mô hình hợp tác. Nhà nước đóng vai trò tạo khung pháp lý, cấp phép và giám sát. Nhà đầu tư tư nhân bỏ vốn, chịu trách nhiệm xây dựng, vận hành và khai thác công trình trong suốt thời hạn hợp đồng. Khi hết thời hạn, công trình sẽ được chuyển giao lại cho Nhà nước (trừ trường hợp BOO: xây dựng, sở hữu và kinh doanh, tư nhân giữ quyền sở hữu vĩnh viễn).

Mô hình này không phải là cổ phần hóa hay bán doanh nghiệp nhà nước. Mỗi dự án PPP là một hợp đồng riêng, quy định rõ quyền và nghĩa vụ của từng bên. Nhà nước không nhất thiết phải chi tiền mặt ngay từ đầu, thay vào đó nhà đầu tư sẽ thu hồi vốn và lợi nhuận từ phí sử dụng dịch vụ hoặc từ ngân sách Nhà nước theo tiến độ đã thỏa thuận.

PPP khác gì và phân biệt với đầu tư công truyền thống?

Đầu tư công truyền thống và PPP đều hướng tới xây dựng hạ tầng, nhưng khác nhau về nguồn vốn, cơ chế vận hành và phân bổ rủi ro.

Trong đầu tư công truyền thống, Nhà nước tự quyết định, tự đấu thầu, tự xây dựng và vận hành công trình. Mọi nguồn vốn đều từ ngân sách nhà nước, từ thuế thu trong nước hoặc vay nợ công. Rủi ro vận hành, chi phí phát sinh và tiến độ đều thuộc trách nhiệm của cơ quan nhà nước.

PPP chia sẻ vai trò này với khu vực tư nhân. Nhà đầu tư tư nhân bỏ vốn, chịu trách nhiệm xây dựng và vận hành trong suốt thời hạn hợp đồng, đồng thời tiếp nhận rủi ro vận hành. Nhà nước đóng vai trò giám sát, bảo đảm các điều khoản hợp đồng và thanh toán theo kết quả dịch vụ khi cần. Rủi ro được phân bổ cho bên có khả năng quản lý chúng tốt nhất, thay vì dồn gánh nặng lên một phía.

Dự án PPP bao gồm những hoạt động nào?

Dự án PPP không chỉ gói gọn trong việc xây mới một công trình. Phạm vi hoạt động của PPP rất đa dạng, bao trùm toàn bộ vòng đời của hạ tầng.

Một dự án PPP có thể là xây dựng mới hoàn toàn một con đường cao tốc, một nhà máy điện, hay một bệnh viện. Nhưng cũng có thể là cải tạo, nâng cấp, mở rộng một công trình đang tồn tại, chẳng hạn mở rộng cầu cũ, nâng cấp đường sắt, hay cải tạo hệ thống thoát nước đô thị. Ngoài ra, PPP còn bao gồm hoạt động vận hành công trình sẵn có, khi Nhà nước thuê khu vực tư nhân quản lý và duy trì công trình hiện hữu.

Như vậy, PPP bao trùm ba nhóm hoạt động chính: xây dựng mới, cải tạo/nâng cấp/mở rộng, và vận hành công trình. Mỗi nhóm phù hợp với nhu cầu thực tế khác nhau của từng địa phương và ngành.

Lĩnh vực nào được đầu tư theo phương thức PPP?

Luật PPP 2020 quy định các lĩnh vực được phép áp dụng phương thức này khá rộng, bao gồm: giao thông vận tải; lưới điện, nhà máy điện (trừ thủy điện và trường hợp Nhà nước độc quyền); thủy lợi; cung cấp nước sạch; thoát nước và xử lý nước thải; xử lý chất thải; y tế; giáo dục – đào tạo; hạ tầng công nghệ thông tin.

Tuy nhiên, không phải dự án nào trong các lĩnh vực trên cũng có thể áp dụng PPP. Mỗi lĩnh vực có một mức đầu tư tối thiểu riêng, đảm bảo tính khả thi về kinh tế.

Các dự án lớn về giao thông, lưới điện thường yêu cầu mức đầu tư cao hơn, trong khi các lĩnh vực như thủy lợi, nước sạch, y tế, giáo dục có ngưỡng thấp hơn. Quy định này giúp loại bỏ những dự án quá nhỏ, nơi chi phí đấu thầu PPP có thể vượt hẳn lợi ích thu được.

Với dự án quy mô lớn, PPP mới thực sự phát huy được ưu thế huy động vốn tư nhân.

Các loại hợp đồng PPP và cách phân loại

Luật PPP quy định sáu loại hợp đồng chính, mỗi loại phân bổ quyền sở hữu và dòng thu khác nhau.

Nhóm thu phí từ người sử dụng gồm bốn loại: BOT (Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao), BTO (Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh), BOO (Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh), và O&M (Kinh doanh – Quản lý). Trong đó, BOT là phổ biến nhất: tư nhân xây dựng, khai thác thu phí một thời gian, rồi chuyển giao lại cho Nhà nước. Nhóm này không áp dụng cho hoạt động cải tạo, nâng cấp công trình sẵn có.

Nhóm Nhà nước thanh toán gồm hai loại: BTL (Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ) và BLT (Xây dựng – Thuê dịch vụ – Chuyển giao). Ở đây, nhà đầu tư xây xong công trình rồi chuyển giao, sau đó Nhà nước thuê dịch vụ và thanh toán cho tư nhân theo kỳ hạn.

Ngoài ra còn có hợp đồng hỗn hợp, kết hợp cả hai nhóm trên, ví dụ một dự án đường sắt đô thị vừa thu vé từ hành khách, vừa được Nhà nước bù đắp phần thiếu hụt.

Cơ quan nào có thẩm quyền tham gia hợp đồng PPP?

Hợp đồng PPP là văn bản pháp lý giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân. Vậy ai là người đại diện phía Nhà nước?

Cụ thể, cơ quan có thẩm quyền tham gia ký kết hợp đồng PPP gồm: Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ (đối với dự án cấp liên ngành hoặc trọng điểm quốc gia), và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (đối với dự án thuộc phạm vi quản lý địa phương).

Việc phân định thẩm quyền này giúp đảm bảo mỗi dự án PPP đều có một bên đại diện Nhà nước rõ ràng, chịu trách nhiệm pháp lý và giám sát thực hiện hợp đồng.

Luật PPP 2020 thay đổi gì so với quy định trước đây?

Trước năm 2020, các quy định về PPP nằm phân tán trên nhiều đạo luật: Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật Xây dựng. Cách tiếp cận này tạo ra nhiều điểm chồng chéo, thiếu nhất quán, gây khó khăn cho nhà đầu tư.

Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư 2020, thường gọi tắt là Luật PPP 2020, là đạo luật chuyên ngành đầu tiên quy định chi tiết và tập trung về hợp tác công tư tại Việt Nam. Đạo luật này được Quốc hội ban hành, thay thế cách điều chỉnh phân tán trước đây, tạo hành lang pháp lý thống nhất và minh bạch hơn cho cả Nhà nước và khu vực tư nhân.

Lợi ích và rủi ro khi thực hiện dự án PPP

PPP mang lại lợi ích rõ rệt nhất là giảm gánh nặng ngân sách nhà nước. Nhà nước không cần chi tiền mặt ngay lập tức để xây dựng hạ tầng lớn. Thay vào đó, nhà đầu tư tư nhân bỏ vốn, thu hồi qua phí dịch vụ hoặc thanh toán của Nhà nước theo tiến độ hợp đồng. PPP còn chuyển một phần rủi ro vận hành cho khu vực tư nhân, bên có động lực tối ưu hóa chi phí và nâng cao hiệu quả.

Tuy nhiên, PPP cũng tồn tại những rủi ro cần quản lý chặt chẽ. Năng lực của các bên tham gia không đồng đều, nhà đầu tư tư nhân có thể thiếu kinh nghiệm quản lý dự án quy mô lớn, trong khi cơ quan nhà nước có thể chưa đủ năng lực đàm phán và giám sát hợp đồng.

Hiệu quả quản lý kém, thiếu cơ chế phối hợp liên bộ, liên địa phương, cũng là những điểm nghẽn thường thấy. Thêm vào đó, nguồn vốn đầu tư công cho phần hỗ trợ của Nhà nước (trong hợp đồng hỗn hợp) cũng có giới hạn, dễ gây á tắc tiến độ.

Để PPP thực sự hiệu quả, cả Nhà nước và tư nhân đều cần chuẩn bị kỹ năng, năng lực và cơ chế phối hợp rõ ràng trước khi bước vào hợp đồng.

Mẹo cuối: khi đánh giá một dự án PPP, hãy nhìn vào ba yếu tố: loại hợp đồng phù hợp nhất với dự án, năng lực thực tế của nhà đầu tư chứ không chỉ hồ sơ năng lực, và cơ chế phân bổ rủi ro có công bằng hay không, một hợp đồng PPP tốt là hợp đồng mà rủi ro được giao cho bên có khả năng quản lý chúng tốt nhất, không phải bên chịu chúng nhiều nhất.